2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京成功召开，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。为了帮助广大城投公司更加深刻理解二十届四中全会精神，把握“十五五”时期，应坚持的根本原则及应推进或可重点谋划的相关工作，方达咨询研究院结合自身十余年来服务城投行业发展的实践经验，尝试从城投视角解读会议精神，提供决策参考。
从城投视角看，“十五五”期间必须坚持的六大发展原则
——坚持党的领导。即必须要将党的领导深入融入“十五五”工作全局，确保公司在市场化转型、产业业务谋划、深化国企改革等工作上保持正确方向。具体到落地层面，在决策程序上，将党组织研究讨论作为董事会、经理层重大决策前置程序，党委会从政治风险、社会影响、国家战略契合度等方面进行把关，避免纯粹为了逐利而偏离主责主业。在企业文化上，培育“红色引擎”企业文化，将党的纪律性、奉献精神和企业家精神融入企业文化，锻造一只即懂市场又讲政治的核心骨干队伍。
——坚持人民至上。即坚持以人为本和投资于人，要求城投公司在产业布局、城市建设、项目投资过程中，坚持以人为本，优先推动资源及资金流入群众急难愁盼的问题领域，不断提升居民的获得感、幸福感和安全感，满足人民群众在就业、住房、教育、医疗、交通、环境等多方面的多样化需求。换句话说，工作要保证能够让广大人民群众满意。
——坚持高质量发展。高质量发展是全面建成社会主义现代化国家的首要任务，高质量发展原则要求城投公司摒弃以往“融资——建设”的粗放式传统发展模式，坚决贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大新发展理念，坚持创新引领，协调发展，优化结构，因地制宜布局新质生产力。从业务层面理解，是要坚决从“散乱杂”的非主业投资中退出，重点布局可产生持续现金流的优质项目，推动项目自我造血。另外也要求城投强化存量资产运营，将建成的停车场、房产、广告位等存量资产通过智慧化、数字化手段盘活，以产生经济效益。此外，还包括退平台、隐债清零、市场化人才引进等重点工作。
——坚持全面深化改革。在国企改革三年行动及新三年行动稳步推进下，地方国资国企改革已取得显著成就，但也不可否认在取得显著发展成效的同时，城投公司等国有企业仍存在核心竞争力不强、主责主业不清、运营效益不高等问题。2025年是国企改革深化提升行动的收官之年，在打赢收官战基础上，围绕上述提到的发展问题，城投公司应前瞻思考、主动谋划推进新一轮深化改革。
——坚持有效市场和有为政府相结合。党的二十大以来，国家纵深推进全国统一大市场建设，7月1日中央财经委员会第六次会议将“统一政府行为尺度”明确为“五统一、一开放”基本要求之一。此次全会提出的“坚持有效市场和有为政府相结合”原则是对“统一政府行为尺度”要求的呼应，立足城投视角，核心是要处理好政府需求和市场化发展需要之间的关系：一方面，继续当好地方政府履职尽责的抓手，在老旧小区改造、偏远地区基建等民企不愿介入的领域积极介入，体现“有为政府”的担当。但这类业务必须与地方政府建立规范的政府购买服务或成本补充机制。另一方面，要积极培育自身市场化竞争能力，在城市运营、产业投资、市场化业务布局等完全竞争市场上，打造稳定的市场化现金流。
——坚持统筹发展和安全。安全是发展的前提，城投公司在“十五五”发展过程中，要强化底线思维，有效防范化解各类风险。一是债务风险防控。广大城投公司要建立全口径的债务风险监测预警机制，稳妥化解存量隐性债务，在推动业务布局过程中，严控新增非经营性债务。二是守护能源和粮食安全。能源安全和粮食安全是国家安全的重要基石，城投公司需立足自身主责主业与资源禀赋，将企业发展融入国家战略，以市场化手段助力安全能力建设。
从全会重点工作部署，审视“十五五”时期城投公司应该怎么做？
（一）聚焦现代化产业体系建设，优化业务布局。全会再次明确提出：“建设现代化产业体系”。具体举措包括优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展等。
“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。当前，城投公司正在积极谋划业务转型，要把握当前推进现代化产业体系建设的机遇，积极融入我国现代化产业体系构建工作。一方面是推动传统产业转型升级，结合当地资源禀赋和自身实际，找准产业定位，明确发展方向，因地制宜推动传统产业向高质量、数字化方向迭代升级；另一方面推动前瞻性新兴产业与未来产业落地。针对新能源、低空经济、生物制造、量子科技、具身智能、6G等新兴产业和未来产业，在结合地方产业发展条件的基础上可通过自主培育、与社会资本合作、产业投资、入股上市公司等方式积极参与；再一方面加力发展现代服务业。重点布局产业链上的检验检测、物流配送、金融服务等为代表的生产性服务业细分业态。
（二）科技创新等多措并举，发展新质生产力。自全会继两次《政府工作报告》后，再次明确提出：“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。”说明“发展新质生产力”已成为新发展阶段打造经济发展新引擎、增强发展新动能和构筑国家竞争新优势的重要力量。
产业尤其是战略性新兴产业和未来产业是发展新质生产力的重要载体。对于城投公司而言，打造新质生产力绝非仅聚焦业务层面的产业布局，更需从科技创新突破、管理机制革新、要素资源整合等多维度协同发力。具体而言：一是锚定科技创新，开发潜在业务机会。科技创新是新质生产力的核心内核，城投公司可围绕产业发展过程中，遇到的瓶颈及关键核心技术问题，联合高校及科研院所共同研发解决，如针对低空经济，联合第三方科研机构开发低空交通管理系统、无人机物流配送调度平台等，让技术创新精准匹配城市运营需求。二是发展耐心资本，发挥国有资本杠杆引导作用。产业发展、科技创新，离不开资本的助力，尤其是长期性的耐心资本。城投公司应勇担此任，发挥国有资本作用，助力地方产业转型升级。三是管理机制革新，优化适应新质生产力的生产关系。城投公司需打破传统国企“重合规、轻效率”的管理惯性，构建与新质生产力发展适配的治理体系。包括在决策机制上，简化内部审批环节，推行“项目团队负责制”，赋予团队在预算范围内的自主决策权，避免因层层审批错失市场机遇。四是三项营销，整合要素资源。向上营销，争取地方政府新质生产力相关的产业政策支持，向下营销，在企业内部统一战线，共同推进，向外营销，争取金融机构等外部资源支持。
（三）总结两轮三年行动成效与不足，推进新一轮国企改革。自2020年6月启动国企改革三年行动，并接续实施2023年国企改革深化提升行动以来，国资国企改革取得了显著成效。应该清醒的认识到当前以部分城投公司为代表的地方国有企业，仍普遍面临着心竞争力不强、主责主业边界不清、运营效率和效益不高等深层次矛盾。这些不足制约了国有资本功能的进一步发挥，也凸显出国企在体制机制、结构优化和能力建设等方面仍需持续深化改革。全会明确提出：“要进一步全面深化改革取得新突破。”
面向“十五五”，前瞻思考、主动谋划和启动新一轮国企深化改革。涵盖国资管理体制、法人治理体系、组织管控模式、风险防控机制以及人力资源管理体系等多个关键领域，通过全方位、深层次的制度创新与能力提升，塑造更具活力、更富效率、更可持续的国企有机生命体。
（四）秉持“以人为本”理念，推进资金资源“投资于人”。全会也明确将“坚持人民至上”作为“十五五”经济社会发展必须遵循的原则。并且全会公报多处提及人民，具体如提出深入推进以人为本的新型城镇化；要加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题；提高人民生活品质；促进人口高质量发展等。在此背景下，在传统城市建设市场日趋饱和与产业转型的迫切要求，作为城市建设的重要力量的城投公司，必须主动革新。摒弃过去单纯“投资于物”的惯性思维，积极推动“投资于物”与“投资于人”有机结合，围绕“人”的全方位工作与生活需求，将投资重点转向与民生改善相关的领域，并在此过程中发掘和培育新的业务增长点。“投资于人”表面上看是从投资端发起的策略调整，但其深层逻辑则是一场关乎城投公司存在价值与未来发展模式的根本性变革。它要求城投公司不再仅仅扮演基础设施的建造者，更要转型为优质公共服务的提供者和人民美好生活的赋能者。
（五）发挥国企战略使命担当，全面推进乡村振兴工作。党的十八大以来，中央一号文件始终聚焦“三农”问题。全会提出：“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”。城投公司作为地方国有企业的代表，承担着推进国家现代化建设、保障人民共同利益的重要使命，更是国家实施乡村振兴战略不可或缺的力量。为此，城投公司应充分发挥自身优势，勇于担当，全面融入乡村建设工作，并以此为契机拓展业务发展空间。具体而言，一是深入推进农村基础设施建设，包括乡村公路、高标准农田、农村水利等；二是盘活闲置资产，带动农民增收。城投公司可以探索成立国有乡村振兴子公司，盘活村民或村集体闲置农耕地、宅基地、集体建设用地等闲置资产，发展现代农业、文旅休闲、旅游度假、健康养生等产业，带动农民增收并获取土地开发收益和产业投资效益等。
（六）绿色低碳发展，加速推动碳达峰和生态文明城市建设。本次全会再次明确提出要：“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。以及以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”等内容。可以看出绿色化、低碳化是未来一段时间我国经济社会发展必须坚守的底线。作为城市基础设施建设与运营、产业转型升级的重要力量，城投公司亟需从传统的“城市建设者”向“绿色转型的引领者和实践者”升级。
积极推进绿色低碳转型。一方面在投资端，坚决向绿色产业倾斜，重点布局潮汐能、风电等清洁能源项目，参与绿色建筑、海绵城市等新型环保基础设施建设。另一方面在运营端，建议城投公司全面应用节能降碳技术，提升公司自身在污水处理、固废处理、再生资源循环利用等领域的核心能力，最终将绿色低碳发展内化为公司新的核心竞争力。
（市政协智库专家 郭周明 荐稿）
